【傳播論壇】跛腳的匯流

【2009.06.30／NccWatch媒體公民行動網／鄭仲堯撰】

數位匯流象徵著電信與廣電的界線日益模糊，彼此的交集也越來越多，無論是市場或著服務，都有許多彼此競合之處，產業生態上有了如此巨大的變化，其所對應的政策機關當然也必須有所調整，隨著產業的匯流將原本分立的政策機構加以整合。在這樣的發展態勢下，有了NCC的出現，NCC整合了過去新聞局和電信總局的監理業務，改善了過去多頭馬車的情況。但是我們必須提醒的是，通訊傳播政策包含了監理和輔導兩大支柱，不僅需要透過監理政策維持產業的秩序，也需要透過輔導政策刺激產業的發展，然而今天儘管有了整合型的NCC擬訂監理政策，輔導端的對應機關與政策卻仍然是一團混亂。

很多人都以為NCC身為通訊傳播產業的主管機關，就成了扛起所有產業發展的重責大任最高衙門，事實上就NCC目前的定位與職權而言，也只能擔負起監理端那一半的責任，輔導端的責任仍有賴其他相關部會的努力。只是目前的政策輔導機關遍及交通部、新聞局、經濟部等部會，對於通訊傳播產業的發展規畫與輔導政策仍然是各自為政，東一個小組，西一個計畫，彼此間看起來也沒有太大的關係，如果是像手機電視這樣集電信與廣電於一身的匯流服務，也搞不清楚到底該由誰來負責推動，更遑論輔導端的相關部會與監理端的NCC也缺乏有效的溝通，整合出共同的政策基調，在這種紊亂的治理政策下，使得通訊傳播產業的發展常常處於原地打轉的情況。很多業者常常會抱怨NCC只懂得拿棒子鞭策卻不給蘿蔔鼓勵，但是真正可以拿出蘿蔔的相關部會卻未必能適時得拿出蘿蔔，正暴露出這種政策青黃不接的窘境。

以目前NCC做為一個獨立監理機關的定位而言，事實上也限縮了其政策規劃的權力。作為一個獨立機關，行政院必須尊重其獨立性，不能多加干涉其行政，但也意味著行政院難以對其進行政策上的直接指揮，這樣的緊張關係也使得行政院不放心將政策規劃的權力放給NCC，而將其限縮為被動照章辦事的「監理者」角色，使得NCC難以在政策規畫上有比較主動積極的作為。而以NCC做為一個監理單位的角色定位而言，儘管統合了廣電與電信，在輔導面的相關政策因為不在其業務範疇之中，也比較難有空間發揮。

但回歸到行政院的層級，儘管也有所謂的科技顧問組，並下設資通訊產業發展小組（NICI）規畫統合相關政策，但是面對龐雜的通訊傳播產業，豈是一小組的行政人力又所能駕馭的了？更何況通訊傳播政策也僅是其業務的一部份，使其在執行上更加窘迫。以近來科技顧問組所積極規劃的「數位匯流白皮書」來說，這樣重大的施政方針竟然是委託民間組織「台灣通訊學會」所研究草擬，理應肩負起政策規劃責任的公部門本身卻沒有足夠的能力執行規劃，而且這樣的現象也不僅存在NICI，另一個主導通訊傳播政策的重要機關交通部郵電司，同樣將其「數位電視發展藍圖規劃構想」發包委外，諸如此類的情況也顯示出了相關部門在政策研發能力上的極度匱乏。

NCC儘管在組織人力具有相對較為完整的深度，其定位上的廣度卻不足（僅包含監理）；NICI儘管具有統合上的廣度，執行的人力深度卻不足， NICI應該將其角色回歸為相關政策部會的協調溝通平台，整頓目前紊亂的匯流政策秩序。目前NICI在協調功能上僅止於「點」的溝通，只能針對單一議題整合相關部會的意見，但是對於通訊傳播產業的發展願景缺乏一個「面」的架構，東做一點西做一點會拼湊出甚麼可能也不是很清楚，如此就容易造成政策執行上見樹不見林的缺點。

一套理想的政策架構在於提供一張地圖，使得NICI做為一個溝通平能有更大的視野了解每一個政策行動所在的座標位置，和對整個產業環境的影響。而這套政策架構也不需要NICI親力親為，可交由公部門專業的智庫組織進行統合性的政策研發，事實上電信技術中心即設有所謂的「通訊傳播政策組」，NICI可善加利用這樣的政府智庫組織做為後盾研擬統合性的政策架構，再以這套統一的政策架構指揮協調各個相關部會的政策行動，不同部門的政策行動之間必須是環環相扣的，有計畫、有策略的達成一個共同的目標，才能使得通訊傳播政策的各個面向更能有效率地齊頭並進，提攜產業的發展，改善目前混亂的匯流政策腳步。

(作者鄭仲堯為中正大學電訊傳播研究所研究生)